一、《电影产业促进法》的立法背景
　　目前，我国文化领域现有5部法律，《著作权法》、《文物保护法》、《非物质文化遗产法》、《电影产业促进法》、《公共文化保障法》，国家新闻出版广电总局专家认为是后面4部法律，但我认为应该包含《著作权法》，因为这个法太重要，而且是上世纪90年代早期制定的一部文化领域的法律，最近正在修订。《电影产业促进法》从去年11月7号全国人大常委会审议通过后，应该说社会各方对该法都给予了积极评价。这部法从2003年启动以来，13年磨一剑，直到2016年审议通过，的确来之不易。咱们国家有260多部法律，立法资源非常珍贵。中央在这种情况下，在文化产业的诸多门类中选择电影这类较小的门类立法，且立的是第一部有关文化产业的法，这体现了中央的新动向：现在全面改革到了敏感期，经济转型要软着陆，中央高层对文化产业高度重视，要推动中国的文化产业成为支柱型产业！选择电影，因为电影有一个美誉，是文化产业中，甚至说整个文化艺术门类中的皇冠。它集中展现了艺术的成就，便于走出去推动中国文化的对外表达。中央希望通过电影来撬动整个文化产业的板块，更重要的、更深层次的原因，中央要把文化管理方面的新思维体现到立法中，调整改进原有的、传统的管理思路和措施。
　　历时13年的立法过程，立法压力可想而知，主要来自于两方面：一方面是外部压力。中国现在成为世界第二大电影市场，世界聚焦中国的目光非常复杂，尤其是美国。价值观潜在的较量无处不在，目前我国主要是采取一系列的手段进行防御，特别是通过国家顶层制度设计。美国除了加强自身电影产业立法扶持外，他们动用各种手段影响他国电影立法。全国人大常委会就《电影产业促进法（草案）》公开征求意见时，美国国务院、电影协会两次递交正式书面意见，每次长达10页，非常严谨专业，背后可以看出有强大的专家团队和律师团队在支撑。美国的使馆一直要求电影协会、国务院代表与中方正式接触，后来中方坚决不会面，理由很简单，法的调整范围就是我国的国产片，不涉及进口片。法律附则部分第59条专门提及，境外资本投资电影企业，按国家有关规定执行。另一方面是压力来自内部。现在的中国电影市场存在几个突出的问题，比如，大多数电影在价值观表达上没有找到有效的呈现途径，我们在价值观表达方面，有时比较单一生硬、不巧妙；比如，电影企业完整的品牌建设意识和后续产品的开发能力欠缺，就盯着票房，还有很多水分；再比如，电影需要多品种、多类型、多样化，要反映不同的文化形态、类型，体现不同族群的文化内涵，但是我们比较单一；还有，电影中出现的新生事物也迫切需要管理依据。
　　二、立法的意义和立法思路
　　法律的意义主要体现在两个方面，第一，《电影产业促进法》是文化领域电影产业法治化建设的重要成果，对激发电影活力具有十分重要的意义。因为这部法律是一部继往开来的法律，是我们整个宣传文化领域涉及文化产业的第一部法律，贯彻了中央的一些主要的、重要的宣传文化思想。法律是治国之重器，尤其在当前依法治国的大背景下。如果法律缺失，仅仅利用现有的法规规章、内部文件来治事理政，会出现制度的刚性不足、约束力明显不够的问题。第二，《电影产业促进法》是贯彻落实习近平总书记关于宣传思想文化工作系列重要讲话精神和中央大政方针的重要成果，以法律的形式固化和升华电影产业改革发展的成功经验，用法治的手段规范和解决电影产业发展中遇到的问题。如何正确理解《电影产业促进法》中的“产业”一词。理解这个词不能片面化，我们不能就产业而产业，还是要深刻理解其意识形态中的属性。电影本身就是双重属性，不能片面地理解产业经济属性。在法律总则中，对经济效益和社会效益的关系作了明确界定，这说明中央在看中这部法经济效益的同时，更关注的是电影背后的意识形态属性，和它所能发挥的巨大的文化传播和展示功能。
　　立法的思路是通过法律来实现四个目标：一是简政放权，来降低电影活动中的管理成本，现在成本有点高。二是最大限度激发人们的创业积极性，其中包括创作，利用法律制度构建一种只要付出就能获得成功的社会预期。三是打破垄断，更加合理高效地配备资源。四是维护公平的市场经营秩序，确保合法的权益得到保护，违法的行为得到制裁。
　　三、理解《电影产业促进法》应当关注把握的几个问题
　　第一，法律既是产业促进法，又是市场规范法。首先，追本溯源推动产业发展，这是法律的一个基础。其二，固本培元，完善市场建设。通过简政放权来扩大产业主体队伍，让更多的人进来，同时做到已有的大的骨干企业和中小企业合理搭配、合理分工，形成完善的产业链条，另一方面，法律着眼需求侧改革，扩大观众规模，提高观影人次，培养观影习惯。对特殊群体提供一些优惠，既发挥了社会公益的职能，也能培养潜在的观影习惯来开拓二级市场。其三，正本清源，加强秩序整顿。电影行业乱象丛生，少数从业人员吸毒、薪酬过高，成为舆论焦点，2014年总局出了《禁酬令》；去年有些电影聘请了伤害民族感情的演员或导演，形成舆论焦点，某些电影拍摄的时候忽视文物、环境保护，产生了重大的影响；还有行业反映最强烈的，某些影院买卖偷瞒票房，这一恶劣行径已经成为电影行业放映环节的痼疾，立法必须加以整治规范。
　　第二，法律既是公共服务保障法，又是文化安全保护法。公共服务保障这块有争议，说公共服务保障好像跟产业促进的主题不太符合，立法当时公共文化服务保障法还在起草，更重要原因是后来紧跟着出台的保障法也很难对电影公共服务这块作出细的规定。长期以来，电影行业作了大量的公益服务，履行大量的公益职能，这是政府的基本职责，中央希望能够通过这部法律把现行公共服务的一些好的做法固化下来。再就是这部法又是一部文化安全法，电影本身肩负着很多意识形态的属性，那么这部法律要通过对民族产业的宣传促进，对国产片的保护，进行立法体现，确保有效地承载社会主义核心价值观，弘扬中国优秀文化，展示大国形象。所以说赋予了它本身文化安全的功能。
　　第三，法律既是国家行政权力规范法，又是公民政治权利保护法。法律规定可以批、审、罚，但是要按规矩做，按程序做。大家可能注意到，在审查制度上，和电影管理条例相比，条款更多，目的是要更公开透明。行政机关要公布电影审批的相关程序条件，要把电影审查标准向全社会公布，要把电影审查专家遴选的程序规则向社会公布。这是对国家行政权力的进一步规范，同时法律中对公民的一些创作自由，包括对采风、体验生活提供便利，有了保障新条款，还有宗教信仰自由、品德方面全面发展权利的保障。
　　第四，《电影产业促进法》和《电影管理条例》的关系。出台了法律，条例还要不要，废不废？肯定是不废，但要修订。应该说，两者是相辅相成的关系，法是针对国产影片的促进，不涉及进口片，而条例侧重于行政管理，其管理口径更宽。法律对电影管理条例主要制度作了保留，进行了修整，比如取消了一些制度，下放了审批权限。听说总局计划在2017年年底前修订，但难度很大，恐怕得2018年出台。